Sehr geehrte Damen und Herren,

wir bedanken uns für die Möglichkeit der Stellungnahme zu dem vorliegenden Referentenentwurf. Gleichzeitig bedauern wir, dass aufgrund der äußerst kurzen Fristsetzung von unter einer Woche keine gründliche Befassung mit den gesetzgeberischen Wirkungen ermöglicht wird.

Der Deutsche Sozialgerichtstag e. V. unterstützt grundsätzlich die Angleichung der Geringfügigkeitsgrenze an die veränderten Rahmenbedingungen durch das zuvor geänderte Mindestlohngesetz. Insoweit setzt der Referentenentwurf konsequent die im System bisher vorgesehenen Mechaniken um. Allerdings nehmen wir dies auch (erneut) zum Anlass, auf grundlegende Fragen im Rahmen der geringfügigen Beschäftigung hinzuweisen.

Vor diesem Hintergrund nehmen wir zum vorliegenden Referentenentwurf wie folgt Stellung:

1. Beschäftigungsperspektive

Dem selbstverantworteten Menschenbild des Grundgesetzes entspricht eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, die es den Beschäftigten ermöglicht, eine ausreichende Vorsorge gegen die Wechselfälle des Lebens, insbesondere Arbeitslosigkeit, Krankheit und Alter, zu betreiben. Hierüber bestand und besteht in Deutschland ein breiter gesellschaftlicher Konsens. Die geringfügige Beschäftigung entspricht diesem Anliegen nicht. Sie ist deshalb vom Gesetzgeber 1977 als Ausnahmetatbestand in das SGB IV eingefügt worden.

Ursprünglich wurde die geringfügige Beschäftigung über ein Fünftel der monatlichen Bezugsgröße definiert, später nach festen Grenzbeträgen und zeitlichen Grenzen. Diese Parameter wurden im Laufe der Zeit immer wieder einmal verändert bzw. ausgetauscht. Später kamen Pauschalbeiträge für die Kranken- und Rentenversicherung hinzu, ohne dass damit die Möglichkeit des Erwerbs von Anwartschaften auf Lohnersatzansprüche gegeben gewesen wäre. Im Zuge der Arbeitsmarktreformen durch die so genannten „Hartz-Gesetze“ wurde der Grenzbetrag unter Verzicht auf eine Zeitgrenze auf 400 Euro angehoben, 2013 auf 450 Euro. Der Grenzbetrag liegt seitdem bei 450 € im Monat. Es besteht keine Versicherungs- und Beitragspflicht in der Kranken, Pflege- und Arbeitslosenversicherung. Seit dem Jahr 2013 besteht lediglich eine Versicherungspflicht in der Rentenversicherung, allerdings gepaart mit einer optout-Regelung.

Die Opt-out-Lösung ist zu streichen. Fehlende Rentenversicherung gehört zum Minijob-Personalkonzept. Achtzig Prozent der geringfügig Beschäftigten machen derzeit von der Opt-out-Lösung Gebrauch. Das wird für den Teil der Minijobs, die sich um einiges unter der 520-Euro-Grenze befinden, auch so bleiben. Es ist bisher nicht gelungen, klarzumachen, welchen Vorteil Minijobs aus dem vollen Rentenversicherungsbeitrag erhalten, wenn ihre monatliche Altersrente dadurch um etwa vier Euro erhöht werden wird. Beachtet werden muss an dieser Stelle, dass etliche Branchen, insbesondere in denen viele Frauen beschäftigt sind, den Minijob als durchgängiges Personalkonzept verwenden, dabei auf die erleichterte Abrechnung ohne vollständige Rentenversicherung setzen und bisher ebenso auf die oben genannte flexible Gestaltung der Beschäftigungsbedingungen. Die Optout- Lösung muss gestrichen werden, wenn diese Praxis beendet werden soll. Insbesondere wenn mit der Veränderung des Übergangsbereichs im Anschluss an die Geringfügigkeitsgrenze der Übergang in die sozialversicherte Beschäftigung gefördert werden soll, ist die durchgängige rentenrechtliche Zeit von besonderer Bedeutung.

Verbunden war mit diesen Regelungen stets die Erwartung, dass die geringfügige Beschäftigung für Menschen nach familienbedingter Erwerbsunterbrechung oder Langzeitarbeitslosigkeit eine Brücke für den Eintritt in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis darstellt.

Diese Erwartung hat sich nicht erfüllt. Die Zahl der geringfügig Beschäftigten hat seit den Neuregelungen im Jahr 2003 stark zugenommen. 2003 betrug die Zahl der so genannten „Minijobs“ noch etwa 5,6 Mio. Bis zum Jahr 2019 hat sich diese Zahl auf rund 7,9 Mio. erhöht. Zu Beginn des Jahres 2020 verloren etwa eine halbe Mio. Minijobber ihre Beschäftigung, ohne einen Anspruch auf Kurzarbeitergeld oder Arbeitslosengeld zu haben (Zahlen der BA, 2020). Nachfolgende Bestrebungen, die Grenzbeträge anzuheben oder zu dynamisieren, sind (nicht zuletzt deshalb) bisher erfolglos geblieben.

Der Minijob ist zwar ein Baustein für fehlende soziale Sicherung bei Frauen. Die geringfügig entlohnte Beschäftigung (Minijob) ist nicht die einzige Ursache für fehlende soziale Sicherung und Altersvorsorge von Frauen. Aber ihre weite Verbreitung auf dem Arbeitsmarkt (7,3 Mio. Minijobs bei etwa 42 Mio. Erwerbstätigen) und die Langlebigkeit des Minijob-Personalkonzepts in etlichen Branchen machen für Frauen die „Minijobfalle“ aus. Es gibt deshalb oft keine alternativen Angebote für sie. Der Zugang zur eigenständigen sozialen Sicherung ist damit erheblich erschwert. Jede Neuregelung, die hier Erleichterung bringt, ist ein Fortschritt. Die Erhöhung der Geringfügigkeitsgrenze muss als Kompromiss angesehen werden, macht sie doch deutlich, dass die geringfügige Beschäftigung unbedingt im bisherigen Umfang erhalten bleiben soll. Anstelle der Begründung, dass die Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro die Reduzierung der Arbeitszeit zu Folge haben wird, hätte hier auch die Möglichkeit zur weitergehenden Umwandlung sozialversicherungsfreier Beschäftigung in sozialversicherungspflichtige genutzt werden können. Das ist nicht der Fall und aus sozial- und gleichstellungspolitischer Beschäftigungsperspektive zu kritisieren.

2. Inhaltliche strukturelle Auswirkungen

Vor dem Hintergrund des gesetzlichen Mindestlohns nach dem Mindestlohngesetz wird mit dem Referentenentwurf nun ein neuerlicher Versuch unternommen, die geringfügige Beschäftigung auszuweiten, indem eine Zeitgrenze von 10 Wochenstunden zu Mindestlohnbedingungen eingeführt wird. Mit der dynamischen Entwicklung des Mindestlohns wird zugleich der Grenzbetrag dynamisiert (§ 8 Abs 1a und 1b SGB IV-RefE). Damit soll einerseits dem Risiko begegnet werden, durch eine (Mindest-)Lohnerhöhung die Geringfügigkeitsgrenze zu überschreiten und sozialversicherungspflichtig zu werden. Andererseits soll die Gefahr einer Reduzierung der Arbeitszeit abgewendet werden, die die Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung erschweren könnte (RefE S 15).

Die Höchstgrenze für den Übergangsbereich wird parallel auf 1600 Euro erhöht (§ 20 Abs 2 SGB IV RefE), und Beitragsbelastungssprünge oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze werden beseitigt (§ 20 Abs 2a SGB IV-RefE), um Fehlanreize zur Begrenzung von Arbeitszeit aus Gründen der Einsparung von Sozialversicherungsbeiträgen zu vermeiden (RefE S 23).

Flankiert werden die Neuregelungen zur geringfügigen Beschäftigung durch eine Modifikation und Ergänzung der in § 17 MiLoG normierten Pflicht des Arbeitgebers um eine elektronische und manipulationssichere Arbeitszeitaufzeichnung, um Missbrauch zu verhindern (RefE S 15). Auch nach den Erkenntnissen des RefE ist die geringfügige Beschäftigung mit einem hohen Missbrauchspotenzial verbunden. Die hier als Maß der Dinge vorgesehene elektronische Überwachung ist jedoch unzureichend und ersetzt keine Vor-Ort-Kontrollen. Hinzu kommt, dass für Schwarzarbeit anfällige Privathaushalte weiter ausgespart bleiben.

Durch die beabsichtigte Neuregelung ergeben sich speziell für das Arbeitsförderungsrecht im wesentlichen Folgeänderungen bei der Beitragstragung (§ 346 SGB III) und zum Bestandschutz (§ 454 SGB III). Der nach den neuen Grenzwerten gegenwärtig versicherungspflichtige Personenkreis nach SGB III bleibt längstens bis zum 23.12.2023 versicherungspflichtig. Bis zu diesem Zeitpunkt können die Betroffenen ihre Beschäftigung an die neue Geringfügigkeitsgrenze anpassen. Sie können sich innerhalb der Übergangszeit auch von der Versicherungspflicht befreien lassen (RefE S 25). Aus verfassungsrechtlichen Erwägungen ist eine Bestandsschutzregelung sicher angezeigt. Die Regelung führt aber auch dazu, dass ein zusätzlicher Kreis von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten die Möglichkeit des Übergangs in die geringfügige Beschäftigung erhält.

Eintreten wird außerdem offenbar überwiegend eine Entlastung des Bundes aufgrund des § 19 Abs 3 SGB II. Kritisch zu sehen ist weiterhin, dass einhergehend mit der Anpassung des „Minijobgrenze“ nicht auch der Freibetrag für ehrenamtlich Tätige im SGB II nach § 11b Abs 2 S 3 SGB II angepasst wird. Dies ist zwar kein „Automatismus“, und zudem fallen diese Personen gerade nicht in den persönlichen Anwendungsbereich des § 22 MiLoG (vgl. § 22 Abs 3 MiLoG). Aber hier sollte die Wechselwirkung und Anreizfunktion einer höheren Freibetragsgrenze nicht unbeachtet bleiben. Mit einem Minijob und einer ehrenamtlichen Tätigkeit könnte (bei relativ niedrigem Bedarf für das Wohnen) wohl durchaus eine (weitgehende) Bedarfsdeckung möglich sein.

3. Weitere Wirkungen

Dennoch könnten auch einige Vorteile der Neuregelung einsetzen. Es gibt nach langer Zeit wieder feste Größen für Stundenlohn und Arbeitszeit, an denen Beschäftigte sich orientieren können und die die Arbeitgeber beachten müssen. Es wird unmissverständlich klar, dass der Mindestlohn im Minijob gilt und dass sich daraus eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von 10 Stunden ergibt. Dies könnte zumindest für mehr Planungssicherheit für Beschäftigte und Arbeitgeber führen. Zu würdigen ist für die Bewertung des vorliegenden RefE deshalb, dass es eine Rolle spielt, welche Gesetzesvorhaben in der nächsten Zeit noch umgesetzt werden und ob es wirksame Durchsetzungsmöglichkeiten für diese Vorhaben und die neuen Minijob-Regeln geben wird, insbesondere solche, die die Arbeitszeit betreffen und die Einhaltung des Tarif- oder Mindestlohns.

Mit Artikel 6 des RefE wird insbesondere die Arbeitszeitkontrolle gestärkt. Bisher verhindern zahlreiche Verletzungen des Arbeitsrechts den Übergang zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Diese ergeben sich zum Teil sogar aus den Minijobregeln selbst, solange Arbeitszeiten nicht nachzuweisen sind, so dass unbezahlte Mehrarbeit entsteht. Der RefE legt nun nach Jahrzehnten wieder feste und leicht kontrollierbare Größen für den Geltungsbereich des Minijobs fest und verpflichtet den Arbeitgeber zur Dokumentation. Diese Nachvollziehbarkeit bringt auch Vorteile für die Verhandlungsposition von Beschäftigten.

Der Übergang zur sozialversicherten Beschäftigung könnte sich teilweise verbessern. Für die Frage nach dem grundsätzlichen Zugang zur Sozialversicherung für Frauen bedeuten die festen Regeln: Wer länger arbeitet, ist sozialversichert zu beschäftigen. Und wem bei 10 Wochenstunden ein Tariflohn zusteht, ebenfalls. Damit wird die Verhandlungsposition von Arbeitsuchenden entsprechend gestärkt, der Zugang zur sozialversicherten Beschäftigung an dieser Stelle erleichtert. Die genauen Regeln für Arbeitszeit und Mindestlohn sind zu begrüßen. Eine weitere Dynamisierung der Geringfügigkeitsgrenze wird jedoch abgelehnt, weil damit die Möglichkeit nicht genutzt wird, mehr bezahlte Arbeitszeit in den Sozialversicherungsbereich zu überführen. Es darf dabei nicht übersehen werden, dass mit der Anhebung der Geringfügigkeitsgrenze die geringfügige Beschäftigung ggf. auf noch mehr Beschäftigte als bisher ausgeweitet wird.

Die Steuerklasse V bildet eine schwer überwindliche Hürde. Davon betroffen sind die ca. 3 Millionen verheirateten Minijobberinnen, wenn sie mehr als geringfügig verdienen wollen. So stellte der zweite Gleichstellungsbericht der Bundesregierung fest, dass ihr Grenzsteuersatz dann sprunghaft auf bis zu 40 Prozent ansteigt. Wenn man die Wirkung des vorliegenden RefE bewertet, müssten solche Aspekte mitbewertet werden, was in der Kürze der Stellungnahmefrist jedoch nicht möglich ist. So ist auch die Familienmitversicherung in der Kranken- und Pflegeversicherung eine finanzielle Hürde für verheiratete Frauen, die im Minijob tätig sind. Durch diese Privilegierung des Minijobs entsteht ein finanzieller Anreiz, nicht in die sozialversicherte Beschäftigung zu wechseln. Betrachtet man dies unter Gerechtigkeitsaspekten, so bleibt aus gleichstellungspolitischer Sicht unverständlich, warum hier die ca. 5 Millionen Erwerbstätigen mit dem Minijob als einziger Beschäftigung, die nicht als arbeitslos gelten, ihre Kranken- und Pflegeversicherung nicht über die eigene Erwerbstätigkeit erhalten, sondern beim Ehepartner oder in der Grundsicherung abholen müssen.

Der Übergang vom Minijob zur Gleitzone bleibt ein Konfliktfall im Betriebsalltag. Erst nach Kenntnisnahme der vorgenannten Rahmenbedingungen des Minijobs kann die Neuregelung des Übergangsbereichs (Gleitzone) bewertet werden. Ein weicher Übergang in der Verteilung der Beiträge ist für geringfügig Beschäftigte, die die Geringfügigkeitsgrenze überschreiten, ein Vorteil. Sie erreichen damit, jedoch nur vor Steuerabzug, ein höheres Nettoeinkommen.

Der Arbeitgeberseite entstehen entsprechend höhere Personalkosten und, so wird oft angeführt, ein höherer Verwaltungsaufwand. Diesen Konflikt gilt es in solchen Fällen zu lösen. Die o.g. Rahmenbedingungen, insbesondere der verbindliche Ersatz der Steuerklasse V durch die Klassen IV/IV mit Faktorverfahren, müssen also geändert werden, um zu verhindern, dass der Verbleib im Minijob weiterhin von beiden Seiten favorisiert wird.

Die Gleitzonenausweitung wird kaum Effekte haben. Die Ausweitung der Gleitzone von 1.300 Euro auf 1.600 Euro wird im RefE nur sehr verhalten begründet. Richtig ist, dass die Einkommen von Frauen, die sehr viel häufiger in diesem Bereich liegen als die der Männer, davon im Nettoeinkommen noch profitieren. Für die volkswirtschaftliche Beschäftigungssituation der Frauen hat die obere Gleitzonengrenze bisher kaum eine Rolle gespielt. Eine Änderung ist nicht zu erwarten. Allerdings ist es sehr wohl eine Überlegung wert, dass mit dem neuen Betrag künftig etwa die Hälfte des Durchschnittseinkommens, dass für die Rentenversicherung zugrunde gelegt wird, für die Beschäftigten privilegiert und vom Arbeitgeber subventioniert wird. Eine Hürde für die Bewertung entsteht jedoch, weil in Bezug auf die Rentenversicherung heute nicht klar sein kann, welchen Nutzen die Beschäftigten davon erhalten, wenn sie dereinst in Rente gehen.

4. Anpassungsbedarfe

Die Hinzuverdienstgrenze in § 96a SGB VI von 6.300 Euro bei EM-Renten wird nicht angepasst (auch nicht die temporär erhöhte nach § 43). Um erhebliche Nachteile bei den betroffenen Rentnerinnen und Rentnern (nachträgliche Minderung der Rente bis zum vollständigen Entzug) zu vermeiden, müsste die Grenze mit der Erhöhung auf 12 Euro angepasst werden. Wenn jetzt mit den Einmalzahlungen maximal 14.520 Euro im Kalenderjahr möglich sein werden, ergeben sich 7.280 Euro. Die Grenze von 6.300 Euro ist daher überschritten.

Ebenso unklar ist, weshalb die Mindestbeitragsgrenze von 175 Euro (§ 163 Abs. 8 SGB VI) nicht angepasst wird. Wenn eine dynamische Mindestlohnerhöhung erfolgen soll, wäre diese ebenfalls zu dynamisieren. Denkbar wäre, die Grenze analog auf 50/3 des Mindestlohns festzulegen; damit läge die Grenze bei 200 statt 175 Euro.

Zusammenfassung

In der Gesamtschau ist festzuhalten, dass die beabsichtigte Neuregelung zu einer Ausweitung geringfügiger Beschäftigung führt, mit allen unerwünschten Konsequenzen für die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, insbesondere der gleichstellungspolitischen Unwuchten und der nicht bedarfsdeckenden Beschäftigung von Frauen. Der RefE bleibt deshalb den Beweis schuldig, dass arbeitsmarktpolitische Förderung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung weiterhin ein zentrales Anliegen ist (RefE S 24).

Der Deutsche Sozialgerichtstag spricht sich deshalb für eine gründliche Befassung mit den empirischen Grundlagen der bisherigen beschäftigungspolitischen Wirkungen der geringfügigen Beschäftigung und den Wirkungen der Arbeitsförderung in diesem Bereich (SGB II und III) aus. Es müssen neue Ansätze zur Verwirklichung der gleichberechtigten, sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung gefunden werden.

Mit freundliche Grüßen

gez.
Paulat
Präsidentin des Deutschen Sozialgerichtstages e.V.